Để chuẩn bị nội dung cho kỳ họp thứ 9, Quốc hội khóa XIV, Đoàn đại biểu Quốc thành phố Hồ Chí Minh đã gửi văn bản lấy ý kiến của các sở, ngành, đơn vị và các chuyên gia góp ý cho dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, sẽ được Quốc hội thông qua tại kỳ họp thứ 9, Quốc hội khóa XIV.

Dưới đây là tổng hợp các ý kiến đóng góp cho dự thảo Luật:    

I- MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG

1- Về phạm vi sửa đổi, bổ sung Luật

 Các ý kiến nhất trí với phạm vi sửa đổi Luật: chỉ sửa đổi, bổ sung một số điều thật sự cần thiết để giải quyết những vướng mắc, bất cập trong triển khai thực hiện Luật hiện nay. Vì Luật mới được ban hành, các nội dung của Luật mới được thực hiện trong thời gian ngắn, cần tiếp tục thực hiện để có thêm thời gian, điều kiện đánh giá một cách tổng thể về sự phù hợp của Luật, do vậy chưa nên sửa đổi toàn diện.

2- Về trách nhiệm chủ trì việc giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật, nghị quyết

 Một số ý kiến chọn Phương án 2. Giữ như quy định hiện hành giao cho cơ quan thẩm tra chủ trì giúp Ủy ban Thường vụ Quốc hội tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật. Đồng thời bổ sung các quy định về trách nhiệm phối hợp, tham gia của cơ quan trình, các cơ quan có liên quan khi được xin ý kiến các dự thảo nhằm bảo đảm chất lượng các nội dung phục vụ Ủy ban Thường vụ trong giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật trước khi trình Quốc hội.

3- Về việc bổ sung hình thức ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Một số ý kiến đề nghị giữ nguyên như hiện nay về ban hành văn bản quy phạm pháp luật vì cần cân nhắc hạn chế các loại văn bản quy phạm pháp luật liên tịch. Theo Hiến pháp năm 2013, Tòa án là cơ quan duy nhất có quyền tư pháp, có quyền áp dụng pháp luật để xét xử tranh chấp về các lĩnh vực dân sự, hôn nhân gia đình, kinh doanh thương mại, lao động,… và là cơ quan duy nhất áp dụng các quy định của Bộ luật hình sự. Việc quy định hình thức Nghị quyết liên tịch giữa Tòa án với cơ quan khác dẫn đến tình trạng quyền tư pháp của Tòa án phải liên tịch với quyền hành pháp của các cơ quan quản lý Nhà nước.

4- Về việc lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

Có ý kiến cho rằng việc lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh thời gian qua vẫn còn nhiều bất cập như: một số dự án luật xin lùi thời gian trình, xin rút khỏi Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; Việc xem xét nội dung chính sách (để chuyển hóa thành các quy định trong dự án luật, pháp lệnh) ở giai đoạn đề nghị đưa dự án vào Chương trình chưa được quy định đầy đủ, chặt chẽ; chưa quy định rõ yêu cầu đối với việc tổng kết tình hình thi hành pháp luật; đánh giá tác động chính sách; trách nhiệm tham gia ý kiến của bộ, ngành liên quan; trách nhiệm thẩm tra chính sách; chưa quy định rõ thủ tục để Ủy ban Thường vụ Quốc hội bổ sung dự án luật cần thiết, cấp bách vào Chương trình. Để khắc phục những hạn chế, bất cập nêu trên, ý kiến này đề nghị cần sửa đổi, bổ sung những nội dung sau:

(1) Việc xem xét, đưa dự án luật vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh dựa trên đánh giá toàn bộ hồ sơ dự án luật, pháp lệnh không chỉ trên hồ sơ đề nghị xây dựng dự án, pháp lệnh.

(2) Phát huy vai trò, trách nhiệm và tính chủ động của Chính phủ và các cơ quan có quyền trình dự án luật, pháp lệnh trong việc lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh.

(3) Quy định cụ thể về thủ tục để Ủy ban Thường vụ Quốc hội bổ sung dự án luật cần thiết, cấp bách vào Chương trình.

(4) Bổ sung quy định về nội dung, trách nhiệm của các bộ, ngành trong việc tham gia ý kiến đối với đề nghị xây dựng pháp luật, thẩm tra, thẩm định dự án luật, pháp lệnh.

5- Về lập đề nghị xây dựng nghị định của Chính phủ, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Các ý kiến nhất trí đề nghị Quốc hội cho phép đối với một số loại nghị định của Chính phủ, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thì không cần phải lập đề nghị xây dựng văn bản theo quy trình chính sách như đề xuất của Chính phủ.

6- Về thành lập Ban soạn thảo dự án luật, pháp lệnh

Một số ý kiến cho rằng việc thành lập cơ quan chuyên trách về xây dựng pháp luật gồm các chuyên gia giàu kinh nghiệm, giỏi lý luận và thực tiễn về các lĩnh vực để giúp Quốc hội thực hiện việc thiết kế, hoàn thiện các dự thảo Luật là hướng đảm bảo tính chuyên nghiệp, nâng cao chất lượng làm Luật của Quốc hội, nhất là tăng cường tuổi thọ của các Văn bản pháp luật, tính khả thi, tính đồng bộ, thống nhất, minh bạch của các Văn bản pháp luật. Do đó, đề nghị quan tâm đến việc thành lập cơ quan chuyên trách về xây dựng pháp luật.

7- Về việc thẩm tra dự án luật, pháp lệnh

Các ý kiến nhất trí với nội dung bổ sung tại Điều 63 dự thảo Luật, tuy nhiên đề nghị cần nghiên cứu bổ sung quy định về thời hạn phải gửi dự thảo luật, pháp lệnh cho các cơ quan để bảo đảm có đủ thời gian nghiên cứu, thẩm định nhằm nâng cao chất lượng tham gia ý kiến của các cơ quan đối với các dự thảo. 

8- Về xây dựng, ban hành văn bản theo trình tự, thủ tục rút gọn

Thủ tục rút gọn là một thủ tục đặc biệt nhằm để kịp thời bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. Có ý kiến cho rằng cần phải xem xét cẩn trọng các quy định tại Điều 146 và Điều 147 dự thảo Luật vì việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật đòi hỏi theo trình tự thủ tục do đó cần phải có thời gian để đảm bảo  lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, đảm bảo quyền con người, quyền và nghĩa vụ của công dân.

Ý kiến này đề nghị bổ sung trường hợp về xây dựng ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự thủ tục rút gọn đối với các cơ quan thẩm quyền cần ban hành VBQPPL để hướng dẫn chi tiết đối với VBQPPL do cơ quan cấp trên ban hành theo thủ tục rút gọn, có hiệu lực thi hành ngay.

Đồng thời đề nghị cân nhắc quy định cụ thể hơn đối với trường hợp áp dụng thủ tục rút gọn khi xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến xử lý vi phạm vì việc xử lý vi phạm có ảnh hưởng đến quyền và nghĩa vụ của công dân và quyền con người được quy định tại Chương II Hiến pháp từ Điều 14 đến Điều 39, nhất là theo Điều 14 Hiến pháp năm 2013.

9- Một số chế định cần bổ sung vào dự thảo Luật

9.1- Có ý kiến cho rằng theo quy định tại Điều 22 Luật tổ chức Tòa án, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao có nhiệm vụ, quyền hạn lựa chọn quyết định giám đốc thẩm của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật, có tính chuẩn mực của Tòa án, tổng kết phát triển thành án lệ và công bố án lệ để các Tòa án nghiên cứu, áp dụng trong xét xử

Tòa án nhân dân Tối cao có nhiệm vụ tổng kết, lựa chọn, công bố án lệ để các Tòa án nghiên cứu, áp dụng trong xét xử.

Theo đó, nếu trong trường hợp có tranh chấp tại Tòa án thì án lệ không có giá trị hoàn toàn như văn bản quy phạm pháp luật  nên khi áp dụng vào thực tiễn xét xử sẽ có sự khác biệt giữa các bản án khi Hội đồng xét xử lựa chọn áp dụng hoặc không áp dụng án lệ. Do đó trong các giao dịch dân sự, thì các bên giao kết hợp đồng sẽ phải cân nhắc về các thỏa thuận đã được nêu trong án lệ. Ví dụ như: Án lệ số 25/2018/AL về không phải chịu phạt cọc vì lý do khách quan.

Vì vậy, ý kiến này đề nghị xem xét bổ sung quy định án lệ là một hình thức của văn bản quy phạm pháp luật để đảm bảo hiệu lực và hiệu quả của án lệ.

9.2- Có ý kiến cho rằng đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt là một đơn vị hành chính và chính quyền địa phương sẽ tổ chức bởi Quốc hội khi được quyết định thành lập (khoản 25 Điều 2 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2019). Như vậy, chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt không nhất thiết phải có Hội đồng nhân dân hoặc tên của Ủy ban nhân dân và Hội đồng nhân dân có thể bị thay đổi.

Tuy nhiên, Điều 29 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành quy định Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ban hành các văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền. Ý kiến này đề nghị cần nghiên cứu bổ sung quy định sửa đổi Điều 29 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 vào dự thảo Luật để phù hợp với pháp luật hiện hành.

Bên cạnh đó, theo Điều 29 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt sẽ có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, các quy định cụ thể về cơ quan có trách nhiệm thẩm định những văn bản quy phạm pháp luật này vẫn chưa được đưa vào nội dung dự thảo Luật. Đề nghị cân nhắc bổ sung vào dự thảo Luật quy định cơ quan có trách nhiệm thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt được quy định cụ thể khi Quốc hội quyết định thảnh lập. 

9.3- Theo khoản 4 Điều 154 “Văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực thì văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết thi hành văn bản đó cũng đồng thời hết hiệu lực”.

Có ý kiến cho rằng đây là quy định được giữ nguyên của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, là sự tái khẳng định của nhà nước ta đối với việc xây dựng nhà nước pháp quyền với hệ thống pháp luật hoàn chỉnh.

Tuy nhiên, trên thực tế, hiện trạng các văn bản hướng dẫn vẫn được áp dụng thực hiện khi luật hết hiệu lực. Nhất là khi nhiều cơ quan, tổ chức sử dụng quan điểm của Chính phủ tại Nghị quyết 33/NQ-CP ngày 09/5/2016 là “Đối với các văn bản quy định chi tiết của các luật, pháp lệnh đã hết hiệu lực nhưng chưa ban hành kịp thời văn bản thay thế, Chính phủ thống nhất tiếp tục áp dụng nếu không trái với tinh thần của luật, pháp lệnh mới được ban hành”. Vì vậy, ý kiến này đề nghị cần sớm có giải pháp để  kịp thời chấn chỉnh, đảm bảo giá trị pháp lý của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

II- GÓP Ý CHO MỘT SỐ ĐIỀU KHOẢN CỤ THỂ

1- Sửa đổi, bổ sung Điều 55

Khoản 2: có ý kiến đề nghị bổ sung từ “Nước” vào nội dung cuối khoản 2. Khoản 2 viết lại như sau:  “... mà Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên”.

Khoản 7 Điều 55 quy định: “…Đối với dự án, dự thảo do Chính phủ trình thì bộ, cơ quan ngang bộ được giao chủ trì soạn thảo có trách nhiệm báo cáo tiến độ soạn thảo với Bộ Tư pháp để tổng hợp, báo cáo Chính phủ; đồng thời báo cáo với Thường trực Ủy ban Pháp luật để tổng hợp, báo cáo Ủy ban thường vụ Quốc hội”. Có ý kiến cho rằng với quy định “đồng thời báo cáo với Thường trực Ủy ban Pháp luật để tổng hợp, báo cáo Ủy ban Thường vụ Quốc hội”  là không cần thiết vì sau khi báo cáo Bộ Tư pháp để tổng hợp, báo cáo Chính phủ, trường hợp Chính phủ có thay đổi nội dung dự án, dự thảo mà Bộ Tư pháp đã trình thì lại phải báo lại nội dung với Thường trực Ủy ban Pháp luật để tổng hợp, gây mất thời gian, tốn kém chi phí in ấn.

2- Sửa đổi, bổ sung Điều 64

Khoản 2: có ý kiến đề nghị bổ sung vào nội dung khoản 2 như sau: “Đối với dự án, dự thảo trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội thì chậm nhất là 20 ngày trước ngày bắt đầu phiên họp Ủy ban Thường vụ Quốc hội, cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án, dự thảo phải gửi hồ sơ quy định tại khoản 1 Điều này đến cơ quan chủ trì thẩm tra, Ủy ban Pháp luật, Hội đồng dân tộc, Ủy ban về Các vấn đề xã hội và cơ quan khác của Quốc hội có liên quan đến nội dung thẩm tra để tiến hành thẩm tra”.            

3- Sửa đổi, bổ sung Điều 92

Có ý kiến cho rằng theo khoản 6 Điều 65 dự thảo Luật có quy định việc bảo đảm chính sách dân tộc khi thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết. Còn theo Điều 91 dự thảo Luật thì có lấy ý kiến Hội đồng dân tộc trong trường hợp dự thảo nghị định có nội dung liên quan đến chính sách dân tộc. Ý kiến này đề nghị bổ sung quy định việc thẩm định nội dung về chính sách dân tộc đối với dự thảo nghị định vào Điều 92 dự thảo Luật. 

4- Sửa đổi, bổ sung Điều 139

         Khoản 4: có ý kiến đề nghị bổ sung nội dung khoản 4 như sau:“…Báo cáo thẩm định phải được gửi đến cơ quan chủ trì soạn thảo trong thời hạn 10 ngày làm việc kể từ ngày Phòng Tư pháp nhận đủ hồ sơ gửi thẩm định”.

         5- Sửa đổi, bổ sung Điều 146

         Khoản 4: có ý kiến cho rằng nội dung khoản 4 chỉ quy định trường hợp để bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội thuộc các trường hợp xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn mà chưa đề cập đến trường hợp bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản do đối tượng điều chỉnh của văn bản không còn. Đề nghị bổ sung quy định trường hợp đối tượng điều chỉnh của văn bản không còn để bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật trong các trường hợp xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn.

         6- Sửa đổi, bổ sung Điều 151

         Khoản 1: có ý kiến cho rằng nội dung khoản 1 chỉ quy định thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan Nhà nước trung ương mà chưa quy định đến thời điểm có hiệu lực của người có thẩm quyền ban hành (Lệnh, Quyết định của Chủ tịch Nước, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, Thông tư của Bộ trưởng...). Ý kiến này đề nghị bổ sung quy định thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật của người có thẩm quyền là các chức danh Nhà nước ở trung ương ban hành.

         Đề nghị bổ sung quy định thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt vì theo quy định tại khoản 11 Điều 4 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 thì hệ thống văn bản quy phạm pháp luật bao gồm văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt mà chủ thể này chưa được đề cập tại khoản 1 Điều 151.

         7- Sửa đổi, bổ sung khoản 1 Điều 153

         Có ý kiến cho rằng cần xem lại việc bổ sung quy định khoản 1 Điều 170 vào nội dung điểm a khoản 1 Điều 153 dự thảo Luật vì sẽ không phù hợp với nội dung khoản 4 Điều 154 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Như vậy, trong trường hợp văn bản hết hiệu lực (theo khoản 4 Điều 154) bị đình chỉ việc thi hành khi có đề nghị, nếu bổ sung vào điểm a khoản 1 Điều 153, kết quả xử lý văn bản sau khi đình chỉ sẽ mâu thuẩn với Điều 154 của Luật Ban hành văn ban quy phạm pháp luật do văn bản này đương nhiên hết hiệu lực mà không cần ban hành văn bản quy phạm pháp luật để bãi bỏ, sử đổi, bổ sung, ban hành văn bản mới hoặc thay thế.  

         Bên cạnh đó, có ý kiến đề nghị bổ sung quy định biện pháp xử lý với trường hợp văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực theo khoản 4 Điều 154 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.